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責(zé)令改正是行政機(jī)關(guān)管理國家公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政目的的重要手段。我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)關(guān)于行政處罰的規(guī)定，大多設(shè)有“責(zé)令改正或限期改正”的規(guī)定，在基層執(zhí)法過程中，責(zé)令改正或限期改正被廣泛大量的使用。很多行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員運(yùn)用責(zé)令改正這一手段也是非常熟練，但對(duì)于責(zé)令改正法律屬性的理解則大相徑庭，導(dǎo)致在具體適用和操作中遇到很多難題。

一、責(zé)令改正的法律屬性

責(zé)令改正是指國家機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織，為了預(yù)防或制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為、危險(xiǎn)狀態(tài)以及不利后果，而作出的要求違法行為人履行法定義務(wù)、停止違法行為、消除不良后果或恢復(fù)原狀的具有強(qiáng)制性的決定。責(zé)令改正既可以單獨(dú)適用，亦可以和行政處罰合并適用。《行政處罰法》第二十三條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。”

關(guān)于責(zé)令改正的法律屬性可謂眾說紛紜、莫衷一是。有人認(rèn)為責(zé)令改正是行政處罰，有人認(rèn)為是行政強(qiáng)制，也有人認(rèn)為是行政命令。筆者認(rèn)為，責(zé)令改正不同于行政處罰和行政強(qiáng)制，是行政主體對(duì)特定行政相對(duì)人作出的行政命令。

1、責(zé)令改正與行政處罰不同。《行政處罰法》第二十三條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”，可見，責(zé)令改正是處罰之前的一種行政手段，帶有一定的強(qiáng)制性。一是概念和具體目的不同。行政處罰是行政主體對(duì)違反行政管理秩序的行為，依法定程序所給予的法律制裁，以達(dá)到對(duì)違法者予以懲戒，促使其以后不再犯的目的；而責(zé)令改正或者限期改正違法行為是行政主體實(shí)施行政處罰的過程中對(duì)違法行為人發(fā)出的一種作為命令，以制止和糾正違法行為，恢復(fù)原狀，維持法定的秩序或者狀態(tài)。二是性質(zhì)及內(nèi)容不同。行政處罰是法律制裁，是對(duì)違法行為人的人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制或者剝奪，是對(duì)違法行為人精神和聲譽(yù)造成損害的懲戒；而責(zé)令改正或者限期改正違法行為，其本身并不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務(wù)，停止違法行為，消除其不良后果，恢復(fù)原狀。三是形式不同。行政處罰有警告、罰款、沒收、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證及執(zhí)照和拘留等。而責(zé)令改正或者限期改正違法行為，因各種具體違法行為不同而分別表現(xiàn)為停止違法行為、責(zé)令退還、責(zé)令賠償、責(zé)令改正、限期拆除、限期治理等形式。四是角度不同。行政處罰是從懲戒的角度，科處新的義務(wù)，以告誡違法行為人不得再違法，否則將受處罰；而責(zé)令改正或者限期改正則是命令違法行為人履行既有的法定義務(wù)，糾正違法，恢復(fù)原狀。

2、責(zé)令改正與行政強(qiáng)制措施不同。行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)為維護(hù)行政管理秩序，預(yù)防、制止社會(huì)危害事件或者違法行為的發(fā)生，依照法律規(guī)定，針對(duì)特定公民、法人或者其他組織的人身、行為及財(cái)產(chǎn)進(jìn)行臨時(shí)處置的限權(quán)性強(qiáng)制行為。責(zé)令改正與行政強(qiáng)制措施都是具有約束力的行政行為，但是二者有明顯區(qū)別：一是強(qiáng)制性不同。行政強(qiáng)制措施直接表現(xiàn)為采取強(qiáng)制手段迫使當(dāng)事人作為或不作為，責(zé)令改正是以行政命令的要求當(dāng)事人糾正或停止違法行為，不具直接強(qiáng)制性。二是部份行政強(qiáng)制措施不以違法行為為前提，作出責(zé)令改正必須以當(dāng)事人的違法行為為前提。如《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強(qiáng)制拆除等措施”，可見，責(zé)令改正并不具有直接強(qiáng)制性，對(duì)拒不改正的，尚需采取其他措施。

3、責(zé)令改正是一種對(duì)特定行政相對(duì)人作出的行政命令。責(zé)令改正不是一種處罰方式，而是實(shí)現(xiàn)行政處罰的補(bǔ)救性功能的具體手段，是行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)要求違法當(dāng)事人對(duì)不法狀態(tài)予以糾正的一種措施。《行政處罰法》采納了這一觀點(diǎn)，將“責(zé)令改正”定位為“關(guān)于行政處罰補(bǔ)救功能的規(guī)定”，即主要是通過阻止、矯正當(dāng)事人的違規(guī)行為，責(zé)令違法當(dāng)事人改正違法行為，恢復(fù)被侵害的秩序。國務(wù)院法制辦公室《對(duì)四川省人民政府法制辦公室<關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請(qǐng)示>的答復(fù)》中也明確規(guī)定“根據(jù)《行政處罰法》第二十三條關(guān)于“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定，《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定的“責(zé)令限期拆除”，不應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰行為。”因此，筆者認(rèn)為責(zé)令改正是行政主體依法作出要求違法行為人停止和糾正違法行為的行政命令。責(zé)令改正主要有以下幾個(gè)特征：（1）作出責(zé)令改正的主體是行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織；（2）責(zé)令改正的對(duì)象是特定的行政相對(duì)人，即違法的公民、法人或其他組織；（3）責(zé)令改正的作出以行政相對(duì)人違法為前提；（4）責(zé)令改正是行政主體依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章或依職權(quán)作出

二、責(zé)令改正的幾種具體形態(tài)

1、責(zé)令改正單獨(dú)適用。如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第三十八條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門責(zé)令改正：（一）非法改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所有權(quán)的；（二）非法占有或者無償使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的；（三）非法撤換鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)責(zé)人的；（四）侵犯鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)的。前款行為給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)造成經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)依法賠償。”

2、責(zé)令改正并予以行政處罰。如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十二條規(guī)定“城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位有下列行為之一的，由所在地城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令限期改正，處合同約定的規(guī)劃編制費(fèi)一倍以上二倍以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓，由原發(fā)證機(jī)關(guān)降低資質(zhì)等級(jí)或者吊銷資質(zhì)證書；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任：（一）超越資質(zhì)等級(jí)許可的范圍承攬城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作的；（二）違反國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的。”

3、責(zé)令改正是行政處罰的前置程序。當(dāng)行政相對(duì)人拒不改正或逾期不改正時(shí)，行政主體則依法采取行政處罰手段給以制裁。如《消防法》第六十五條規(guī)定：“人員密集場所使用不合格的消防產(chǎn)品或者國家明令淘汰的消防產(chǎn)品的，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款，并對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五百元以上二千元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。”

4、責(zé)令改正時(shí)，針對(duì)行政違法行為可以給予處罰，也可以不給予處罰。如《土地管理法》第七十四條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”

5、責(zé)令改正時(shí)，對(duì)行政違法行為情節(jié)較重的給予處罰。如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第六十條規(guī)定：“生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口或者使用淘汰的設(shè)備，或者采用淘汰的生產(chǎn)工藝的，由縣級(jí)以上人民政府經(jīng)濟(jì)綜合主管部門責(zé)令改正：情節(jié)嚴(yán)重的，由縣級(jí)以上人民政府經(jīng)濟(jì)綜合主管部門提出意見，報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民政府按照國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。”

6、責(zé)令改正與行政處罰選擇適用。如《商標(biāo)法》第四十四條規(guī)定 “使用注冊(cè)商標(biāo)，有下列行為之一的，由商標(biāo)局責(zé)令限期改正或者撤銷其注冊(cè)商標(biāo)：（一）自行改變注冊(cè)商標(biāo)的；（二）自行改變注冊(cè)商標(biāo)的注冊(cè)人名義、地址或者其他注冊(cè)事項(xiàng)的；（三）自行轉(zhuǎn)讓注冊(cè)商標(biāo)的；（四）連續(xù)三年停止使用的。”

三、責(zé)令改正的強(qiáng)制執(zhí)行

行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令改正的行政行為后，行政相對(duì)人拒不改正的現(xiàn)象，在實(shí)際執(zhí)法過程中經(jīng)常遇到。如何強(qiáng)制違法行政相對(duì)人糾正違法行為，是許多行政機(jī)關(guān)面臨的一個(gè)難題。筆者認(rèn)為，對(duì)這一問題要具體情況具體分析，不能一概而論。

1、屬于終了性行為的。行政機(jī)關(guān)所作責(zé)令改正或限期改正行為是終了性行為的，按照《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。如勞動(dòng)保障行政部門根據(jù)《勞動(dòng)法》第八十五條“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府勞動(dòng)行政部門依法對(duì)用人單位遵守勞動(dòng)法律、法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)違反勞動(dòng)法律、法規(guī)的行為有權(quán)制止，并責(zé)令改正”和第九十一條“用人單位有下列侵害勞動(dòng)者合法權(quán)益情形之一的，由勞動(dòng)行政部門責(zé)令支付勞動(dòng)者工資報(bào)酬、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償并可以責(zé)令支付賠償金：（一）克扣或者無故拖欠勞動(dòng)者工資的；（二）拒不支付勞動(dòng)者延長工作時(shí)間工資報(bào)酬的；（三）低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)支付勞動(dòng)者工資的；（四）解除勞動(dòng)合同后，未依照本法規(guī)定給予勞動(dòng)者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)摹钡囊?guī)定作出責(zé)令用人單位支付勞動(dòng)者工資報(bào)酬、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和賠償金的行政處理決定書，當(dāng)事人既不履行又不申請(qǐng)復(fù)議或者起訴的，勞動(dòng)保障行政部門可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。又如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”，所作責(zé)令停止建設(shè)、限期改正決定， 當(dāng)事人逾期不改正的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以強(qiáng)制拆除違法建筑物。

2、從屬于行政處罰的。《行政處罰法》第二十三條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。” 在有些情況下，對(duì)相對(duì)人進(jìn)行處罰并不能直接消除違法后果，這時(shí)就需要借助于責(zé)令改正來糾正違法行為。但是，這種責(zé)令改正是為了在行政處罰中更好地實(shí)現(xiàn)行政目的而采取的一種措施，因此其從屬于行政處罰。這種情況下，責(zé)令改正是否可強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)從以下兩個(gè)方面判斷：一是該行為是否是獨(dú)立生效；二是行為的內(nèi)容是否具體可執(zhí)行，對(duì)不具有可執(zhí)行內(nèi)容的行政行為不能強(qiáng)制執(zhí)行。

3、法律明確規(guī)定為行政處罰的。雖然目前比較普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為責(zé)令改正不是一種處罰方式，并且《行政處罰法》也采納了這種觀點(diǎn)，但也不能否認(rèn)，有些法律將責(zé)令改正或限期改正明確規(guī)定為行政處罰種類。如《土地管理法》第八十三條規(guī)定：“依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除；對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)。” 對(duì)法律、法規(guī)明確規(guī)定為行政處罰種類的責(zé)令改正或限期改正行為，應(yīng)當(dāng)依照《行政處罰法》和有關(guān)法律的規(guī)定執(zhí)行。