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最高院的指導(dǎo)案例

王某系王某某之父。王某某是峨眉公司職工。2013年3月18日，王某某因交通事故死亡。由于王某某駕駛摩托車倒地翻覆的原因無法查實，四川省峨眉山市公安局交警大隊于同年4月1日依據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》第五十條的規(guī)定，作出《道路交通事故證明》（樂公交認(rèn)定[2013]第00035號），載明：2013年3月18日，王某某駕駛無牌“卡迪王”二輪摩托車由峨眉山市大轉(zhuǎn)盤至小轉(zhuǎn)盤方向行駛，1時20分許，當(dāng)該車行至省道S306線29.3KM處駛?cè)氲缆酚覀?cè)與隔離帶邊緣相擦掛，翻覆于隔離帶內(nèi)，造成車輛受損、王某某當(dāng)場死亡的交通事故。

2013年4月10日，峨眉公司就其職工王某某因交通事故死亡向樂山市人社局申請工傷認(rèn)定，并同時提交了峨眉山市公安局交警大隊所作的《道路交通事故證明》等證據(jù)。樂山市人社局以公安機(jī)關(guān)交通管理部門尚未對本案事故作出交通事故認(rèn)定書為由，于當(dāng)日作出《工傷認(rèn)定時限中止通知書》（樂人社工時[2013]05號，以下簡稱《中止通知》）并送達(dá)。2013年6月24日，王某提交了《恢復(fù)工傷認(rèn)定申請書》，要求樂山市人社局恢復(fù)對王某某的工傷認(rèn)定。

因樂山市人社局未恢復(fù)對王某某工傷認(rèn)定程序，王某遂于同年7月30日向法院提起行政訴訟，請求判決撤銷被告作出的《中止通知》。四川省樂山市市中區(qū)人民法院于2013年9月25日作出（2013）樂中行初字第36號判決，撤銷樂山市人社局于2013年4月10日作出的《中止通知》。一審宣判后，樂山市人社局提起了上訴。樂山市中級人民法院二審審理過程中，樂山市人社局撤回上訴被準(zhǔn)許，一審判決發(fā)生法律效力。

本案是最高人民法院審判委員會討論通過、2016年9月19日發(fā)布的指導(dǎo)案例“王某訴樂山市人力資源和社會保障局工傷認(rèn)定案”（指導(dǎo)案例69號）。該案例宣示了具有終局性的程序性行政行為，如果對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)影響，且無法通過提起針對相關(guān)的實體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)的，則屬于可訴行政行為；同時宣示了社會保險行政部門按照《工傷保險條例》第二十條規(guī)定作出《中止通知》的行政行為屬于適用法律、法規(guī)錯誤，應(yīng)當(dāng)予以撤銷，涉案職工認(rèn)定工傷的程序應(yīng)予恢復(fù)。

這看似很完美，既保障了職工的訴訟權(quán)利，又以法律法規(guī)的名義要求社會保險行政部門履行職責(zé)，但社會保險行政部門的職責(zé)如何履行卻不是司法機(jī)關(guān)能夠想象的到的，或者說即使能夠想象的到，這時卻與自己無關(guān)了。

一、問題的癥結(jié)：《道路交通事故證明》惹了禍

本文所稱“上下班道路交通事故特殊情形”，是指公安機(jī)關(guān)交通管理部門對道路交通事故成因無法查清，不能作出《交通事故認(rèn)定書》而出具《道路交通事故證明》的情況。

《道路交通事故證明》是事故發(fā)生的“證明”，不是交通事故責(zé)任的認(rèn)定結(jié)論。《道路交通安全法》第七十三條的規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通事故現(xiàn)場勘驗、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗、鑒定結(jié)論，及時制作交通事故認(rèn)定書，作為處理交通事故的證據(jù)。交通事故認(rèn)定書應(yīng)當(dāng)載明交通事故的基本事實、成因和當(dāng)事人的責(zé)任，并送達(dá)當(dāng)事人”。但是在現(xiàn)實道路交通事故中也存在因道路交通事故成因確實無法查清，公安機(jī)關(guān)交通管理部門不能作出交通事故認(rèn)定書的情況。對此，《道路交通事故處理程序規(guī)定》第五十條規(guī)定：“道路交通事故成因無法查清的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)出具道路交通事故證明，載明道路交通事故發(fā)生的時間、地點、當(dāng)事人情況及調(diào)查得到的事實，分別送達(dá)當(dāng)事人。”

就該類案件而言，公安機(jī)關(guān)交通管理部門依據(jù)調(diào)查的事故情況，按照《道路交通事故處理程序規(guī)定》作出《道路交通事故證明》本無可厚非，但這《道路交通事故證明》也只是個“證明”而已，與《交通事故認(rèn)定書》中的“結(jié)論”相距甚遠(yuǎn)！更與《工傷保險條例》第二十條第三款中規(guī)定的工傷認(rèn)定需要的“司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門的結(jié)論”無緣。但最高院第69號的指導(dǎo)案例卻把《道路交通事故證明》當(dāng)成了“事故結(jié)論”，顯屬認(rèn)識錯誤。

類似的案例還有甘肅省高級人民法院（2016）甘行終401號的行政判決：“本案中，交警部門依據(jù)所調(diào)查的事故情況，作出了《道路交通事故證明》已經(jīng)對交通事故作出了結(jié)論，該證明并沒有認(rèn)定郭某負(fù)事故主要責(zé)任”，進(jìn)而得出“本案中，上訴人以申請人未提交證據(jù)證明郭某系非本人主要責(zé)任的交通事故作出不予認(rèn)定工傷決定，相當(dāng)于推定了郭某負(fù)事故主要責(zé)任，其作出不利于受傷害職工的工傷認(rèn)定決定不符合《工傷保險條例》的立法目的”的錯誤判決。

那么，公安機(jī)關(guān)交通管理部門出具《道路交通事故證明》的前提是什么、其又證明了什么呢？按照《道路交通事故處理程序規(guī)定》第五十條的規(guī)定，《道路交通事故證明》是在“道路交通事故成因無法查清”出具的，無法認(rèn)定責(zé)任不等于不負(fù)主要責(zé)任，甚至有負(fù)主要責(zé)任、全部責(zé)任的可能，對于《道路交通事故證明》不能去推定職工在道路交通事故中的責(zé)任，不能過多的去想象，其實也沒有想象的空間！其內(nèi)容證明的是道路交通事故發(fā)生的時間、地點、當(dāng)事人情況和經(jīng)過調(diào)查得到的事實，僅此而已。《道路交通事故證明》與《交通事故認(rèn)定書》最大區(qū)別在于，《道路交通事故證明》沒有對事故當(dāng)事人的責(zé)任劃分和救濟(jì)途徑予以釋明，《道路交通事故證明》可以出，要看怎么用，對于社會保險行政部門的工傷認(rèn)定來說意義不大。

二、社會保險行政部門的尷尬

按照《道路交通安全法》的規(guī)定，道路交通事故責(zé)任可分為完全責(zé)任、主要責(zé)任、同等責(zé)任、次要責(zé)任、無責(zé)任五種責(zé)任劃分，根據(jù)《工傷保險條例》第14條第六項規(guī)定，只有在上下班途中受到非本人主要責(zé)任的交通事故傷害才能夠被認(rèn)定為工傷。因此，職工上下班途中受到的交通事故傷害申報工傷，就必須有公安機(jī)關(guān)交通管理部門出具的非本人主要責(zé)任（同等責(zé)任、次要責(zé)任、無責(zé)任）《交通事故認(rèn)定書》。如果沒有公安機(jī)關(guān)交通管理部門出具的非本人主要責(zé)任的《交通事故認(rèn)定書》，那么作為社會保險行政部門很難做出認(rèn)定工傷的結(jié)論。就最高院指導(dǎo)案例69號而言，《中止通知》被撤銷后就要恢復(fù)工傷認(rèn)定程序，此時的社會保險行政部門將面臨十分尷尬的境地。

如果認(rèn)定為工傷，不僅社會保險行政部門在實體上違反法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，從事工傷認(rèn)定工作人員也將違心作出工傷認(rèn)定，而且還有可能面臨行政復(fù)議、行政訴訟的風(fēng)險。這里分兩種情況：第一，對于參加工傷保險的用人單位來說，此時無論如何也要提供有利于認(rèn)定為工傷的相關(guān)證明材料，因為認(rèn)定為工傷，無論對用人單位還是職工個人，都是皆大歡喜，在表面上看也達(dá)到了勞動關(guān)系的和諧。第二，對于沒有參加工傷保險的用人單位來說，認(rèn)定為工傷后，用人單位無論如何也要進(jìn)行行政復(fù)議和行政訴訟，此時的工傷認(rèn)定將陷入工傷認(rèn)定死循環(huán)的怪圈。

可是，如果不認(rèn)定為工傷，無論用人單位是否參加工傷保險，作為受到事故傷害的職工來說，無論如何都是要進(jìn)行行政復(fù)議、行政訴訟的，此時的用人單位將可能與職工一起走完對社會保險行政部門這一行政行為的復(fù)議、訴訟程序。此時的不予認(rèn)定工傷也將陷入死循環(huán)的怪圈。最后的最后，社會保險行政部門不得不以“認(rèn)定為工傷”完結(jié)。這公平了嗎？正義了嗎？未必！

三、社會保險行政部門在工傷認(rèn)定過程中的調(diào)查核實責(zé)任

（一）社會保險行政部門對事故調(diào)查核實的責(zé)任是“可以”，而不是“應(yīng)當(dāng)”

《工傷保險條例》第十九條第一款規(guī)定，社會保險行政部門自受理工傷認(rèn)定申請后，根據(jù)審核需要，可以對事故進(jìn)行調(diào)查核實，用人單位、職工、工會組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。《工傷認(rèn)定辦法》第九條、第十一條、第十四規(guī)定，社會保險行政部門負(fù)有對工傷認(rèn)定相關(guān)事實進(jìn)行調(diào)查核實的職責(zé)，只要受理了工傷認(rèn)定申請，就有權(quán)力對受理的工傷認(rèn)定案件進(jìn)行調(diào)查核實，并在此基礎(chǔ)上，判斷受傷職工是否符合認(rèn)定工傷的情形，從而作出是否認(rèn)定工傷的決定。但這里的調(diào)查核實的表述，無論《工傷保險條例》還是《工傷認(rèn)定辦法》都是“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”。 就上下班途中發(fā)生交通事故情形而言，對于受傷職工是否在上下班途中、是否在合理路線上發(fā)生的交通事故以及是否是受傷職工本人主要責(zé)任等情形，社會保險行政部門可以就相關(guān)事實進(jìn)行調(diào)查核實，但對于公安機(jī)關(guān)交通管理部門《道路交通事故證明》沒有認(rèn)定事故責(zé)任的情況下如何調(diào)查核實“事故責(zé)任”？此時的社會保險行政部門沒有義務(wù)、也無法對事故的責(zé)任劃分進(jìn)行調(diào)查。

（二）社會保險行政部門對事故調(diào)查核實的對象是“申請人提供的證據(jù)”

《工傷保險條例》第十九條、《工傷認(rèn)定辦法》第九條、第十一條、第十四規(guī)定，社會保險行政部門對事故調(diào)查核實的對象是“申請人提供的證據(jù)”。最高人民法院《關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定：“人民法院審理工傷認(rèn)定行政案件，在認(rèn)定是否存在《工傷保險條例》第十四條第（六）項本人主要責(zé)任……等情形時，應(yīng)當(dāng)以有權(quán)機(jī)構(gòu)出具的事故責(zé)任認(rèn)定書……為依據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻事故責(zé)任認(rèn)定書和結(jié)論性意見的除外。前述法律文書或者內(nèi)容不明確的，社會保險行政部門就前款事實作出認(rèn)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合其提供的相關(guān)證據(jù)依法進(jìn)行審查。”因此，社會保險行政部門在工傷認(rèn)定中、司法機(jī)關(guān)在行政訴訟中，事故調(diào)查核實的對象、審查的對象永遠(yuǎn)是“申請人提供的證據(jù)”而不是事實本身。

（三）社會保險行政部門對事故是“調(diào)查核實”，而不是“調(diào)查”

“調(diào)查”與“調(diào)查核實”有嚴(yán)格的區(qū)別。查《現(xiàn)代漢語詞典》（商務(wù)印書館第五版），“調(diào)查”的含義是“為了了解情況進(jìn)行考察（多指到現(xiàn)場）”；“核實”含義是“審核是否屬實”。因此，“調(diào)查”是對不了解的情況進(jìn)行考察；“核實”是審核已有的材料或證據(jù)；“調(diào)查核實”強(qiáng)調(diào)的是核實而不是調(diào)查。對于工傷認(rèn)定申請人提交的包括《道路交通事故證明》的材料，社會保險行政部門履行的是調(diào)查核實的職責(zé)，而不是履行的調(diào)查義務(wù)。

四、對上下班特殊情形道路交通事故工傷認(rèn)定的思考

（一）中止工傷認(rèn)定程序的《中止通知》是實現(xiàn)法律效果和社會效果的好辦法

社會保險行政部門的工傷認(rèn)定是一個復(fù)雜的事實認(rèn)定過程。事實是客觀的，但要用證據(jù)去證明、要用證據(jù)去還原，用證據(jù)證明、還原的事實才是法律事實。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》第一條的規(guī)定，在認(rèn)定“本人主要責(zé)任”等情形時，應(yīng)當(dāng)以有權(quán)機(jī)構(gòu)出具的事故責(zé)任認(rèn)定書的結(jié)論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據(jù)，因此該《道路交通事故證明》是在事故成因無法查清的情況出具的，對“本人主要責(zé)任”顯然沒有認(rèn)定，其當(dāng)然不能作為工傷認(rèn)定的依據(jù)。

此種情況下，社會保險行政部門下達(dá)《中止通知》中止工傷認(rèn)定程序，以期待事實真相的出現(xiàn)，筆者認(rèn)為這應(yīng)該是一個較為妥當(dāng)?shù)霓k法。話說回來，道路交通事故責(zé)任認(rèn)定的法定機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān)交通管理部門，道路交通事故連法定的專門機(jī)關(guān)都無法判定責(zé)任，作為社會保險行政部門又怎么能夠查明事故的責(zé)任？此時的社會保險行政部門履行法定職責(zé)、下達(dá)中止工傷認(rèn)定程序，有何不妥呢？

（二）工傷認(rèn)定過程中的舉證責(zé)任分配進(jìn)一步證明社會保險行政部門的法定職責(zé)

對于公安機(jī)關(guān)交通管理部門因各種客觀原因?qū)е陆煌ㄊ鹿适聦崱⒇?zé)任等無法查清的情形，在此情形下，受傷職工提出工傷認(rèn)定申請，職工和用人單位的舉證責(zé)任如何分配呢？

1、職工承擔(dān)首要的舉證責(zé)任。

《工傷保險條例》第十八條規(guī)定，職工在提出工傷認(rèn)定申請時應(yīng)當(dāng)提交工傷認(rèn)定申請表、與用人單位存在勞動關(guān)系的證明材料以及醫(yī)療診斷證明或者職業(yè)病診斷證明書等。因此，職工發(fā)生事故傷害后應(yīng)當(dāng)對《工傷認(rèn)定條例》第十四條、第十五條、第十八條規(guī)定事實承擔(dān)舉證責(zé)任，對于上下班途中交通事故的特定情形，還要承擔(dān)“非本人主要責(zé)任”的舉證，該基礎(chǔ)的舉證責(zé)任不在用人單位，更不在人社部門。另外，發(fā)生交通事故后，勞動者未及時報警導(dǎo)致無法查清事故責(zé)任，職工本人具有過錯，用人單位非事故的親歷者不具有任何舉證優(yōu)勢，因此其不利后果應(yīng)當(dāng)由職工本人承擔(dān)。

2、用人單位承擔(dān)舉證倒置責(zé)任。

《工傷保險條例》該條例第十九條第二款規(guī)定：“職工或者其近親屬認(rèn)為是工傷，用人單位不認(rèn)為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任。”這是基于保障職工因工受傷后能依法獲得救助而作出的舉證責(zé)任倒置規(guī)定，目的在于解決實踐中職工在收集證據(jù)等方面存在的客觀困難。最高人民法院《關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋[2014]9號）第1條明確規(guī)定：“人民法院審理工傷認(rèn)定行政案件，在認(rèn)定是否存在《工傷保險條例》第十四條第（六）項‘本人主要責(zé)任’、第十六條第（二）項‘醉酒或者吸毒’和第十六條第（三）項‘自殘或者自殺’等情形時，應(yīng)當(dāng)以有權(quán)機(jī)構(gòu)出具的事故責(zé)任認(rèn)定書、結(jié)論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻事故責(zé)任認(rèn)定書和結(jié)論性意見的除外。”

對于道路交通事故，該條規(guī)定有兩層含義：一是“本人主要責(zé)任”應(yīng)當(dāng)以有權(quán)機(jī)構(gòu)出具的事故責(zé)任認(rèn)定書、結(jié)論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據(jù)；二是本人主要責(zé)任系類似于醉酒、吸毒等情形的排除性條款，對該情形應(yīng)當(dāng)由否定方提供證據(jù)予以證明。這里有一個問題，在用人單位窮盡舉證方式、方法的情況下，用人單位還是沒有舉證證明“本人主要責(zé)任”的情況下，是否應(yīng)當(dāng)直接推定為非本人主要責(zé)任進(jìn)而認(rèn)定為工傷呢？答案是否定的。用人單位承擔(dān)舉證倒置責(zé)任，是在用人單位掌握證據(jù)、推定掌握證據(jù)的情況下，用人單位不提供證據(jù)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，但職工發(fā)生道路交通事故的時間、地點、事故責(zé)任等，用人單位是不知情的，特別是事故的責(zé)任用人單位更是無從調(diào)查得知，此時讓用人單位承擔(dān)推定工傷的責(zé)任，法理何在？

（三）特殊情形道路交通事故責(zé)任認(rèn)定還有另外的救濟(jì)渠道

盡管公安交通管理部門是交通事故的法定處理機(jī)構(gòu)，但交通事故認(rèn)定應(yīng)當(dāng)是作出工傷認(rèn)定決定的參考性證據(jù)之一，而不應(yīng)該成為工傷認(rèn)定的唯一證據(jù)。人力資源和社會保障部《關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險條例〉若干問題的意見（一）》（人社部發(fā)[2013]34號）第二條規(guī)定：“《工傷保險條例》第十四條第（六）項規(guī)定的‘非本人主要責(zé)任’的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)以有關(guān)機(jī)關(guān)出具的法律文書或者人民法院的生效裁決為依據(jù)。” 最高人民法院《關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》第一條也規(guī)定，在認(rèn)定是否存在《工傷保險條例》第十四條第（六）項“本人主要責(zé)任”情形時，應(yīng)當(dāng)以有權(quán)機(jī)構(gòu)出具的事故責(zé)任認(rèn)定書、結(jié)論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻事故責(zé)任認(rèn)定書和結(jié)論性意見的除外。

在公安機(jī)關(guān)交通管理部門出具《道路交通事故證明》不能認(rèn)定工傷或工傷認(rèn)定中止的情況下，人民法院的生效民事裁判有可能推翻事故責(zé)任認(rèn)定書或?qū)Φ缆方煌ㄊ鹿蔬M(jìn)行責(zé)任劃分。

實踐中，民事裁判中對交通事故責(zé)任認(rèn)定有三種情形：一是直接認(rèn)定當(dāng)事人在事故中的責(zé)任大小，這無疑解決了《道路交通事故證明》沒有認(rèn)定責(zé)任的情況，也為社會保險行政部門的工傷認(rèn)定掃除了障礙。

二是認(rèn)定受傷職工以外的一方在此次交通事故中沒有責(zé)任，這類似于職工發(fā)生了單方交通事故的情形，雖然在一般情況下應(yīng)由受傷職工承擔(dān)全部責(zé)任或者主要責(zé)任，但不能排除因不可抗力而發(fā)生的單方交通事故的情形，因此對于民事裁判認(rèn)定對方?jīng)]有責(zé)任的情況下，不能一概認(rèn)定受傷職工在此次交通事故中負(fù)全部責(zé)任或者主要責(zé)任，此時的社會保險行政部門在工傷認(rèn)定時要具體情況具體分析，據(jù)實作出相應(yīng)的判斷。三是無法對受傷職工以外的一方與職工受到的傷害進(jìn)行責(zé)任劃分，這相當(dāng)于公安交通管理部門對事故責(zé)任無法認(rèn)定而出具《道路交通事故證明》的情形。

（四）用法律思維認(rèn)識和思考特殊情形道路交通事故認(rèn)定工傷

習(xí)近平總書記指出：“要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。 ”對于特殊情形道路交通事故工傷認(rèn)定，無論是社會保險行政部門還是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)都是朝著公平正義這一目標(biāo)去努力的，但“各自為戰(zhàn)”的成分較多，缺乏的是全局的公平正義理念。比如，司法機(jī)關(guān)撤銷社會保險行政部門的《中止通知》就是一個部門利益的短視行為，對于工傷認(rèn)定，社會保險行政部門只能作出認(rèn)定工傷、不予認(rèn)定工傷的結(jié)論，不能作出像公安機(jī)關(guān)交通管理部門《道路交通事故證明》類似的無法認(rèn)定的結(jié)論，一旦《中止通知》被撤銷，社會保險行政部門的尷尬就彰顯出其行為的艱難選擇，可謂“好人易做，責(zé)任難當(dāng)”！由此造成的社會保險基金流失，也是新的社會不公，也是不正義。