在工傷認(rèn)定程序中，勞動保障行政部門具有認(rèn)定勞動關(guān)系的職權(quán) 

案情

原告朱某系某水泥預(yù)制場的業(yè)主，持有個體工商戶營業(yè)執(zhí)照。2011年4月的一天，第三人虞某在水泥預(yù)制場清理拌漿機內(nèi)的水泥結(jié)塊時被掉下的水泥塊砸傷右手，經(jīng)醫(yī)院治療診斷為右手食指、中指不全性離斷傷。20011年8月，第三人向法院提起民事訴訟，要求判令原告賠償各項損失四萬余元。后法院作出裁定，以第三人受傷的情形應(yīng)按工傷處理，不能直接提起訴訟，駁回了第三人的起訴。2011年11月，第三人向被告人力資源和社會保障局（以下簡稱人社局）提出工傷認(rèn)定申請。2012年1月，被告作出第三人虞某所受的傷屬于工傷的工傷認(rèn)定書，并分別送達給第三人和某水泥預(yù)制場。原告朱某不服該認(rèn)定書，經(jīng)復(fù)議維持后,向法院提起行政訴訟。

本案審理過程中，對被告人社局在工傷認(rèn)定程序中，是否具有認(rèn)定第三人虞某與某水泥預(yù)制場之間存在勞動關(guān)系的職權(quán)這一焦點問題上存在兩種的分歧意見：一種意見認(rèn)為，依據(jù)《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》（以下稱《調(diào)解仲裁法》）的規(guī)定，在工傷認(rèn)定程序中發(fā)生勞動關(guān)系爭議時，勞動仲裁是前置程序，對仲裁裁決不服的可以向人民法院提起民事訴訟。因此，只有勞動爭議仲裁委員會和人民法院有權(quán)對勞動關(guān)系作出認(rèn)定。如果在工傷認(rèn)定程序，勞動保障行政部門具有直接認(rèn)定受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系的職權(quán)，則剝奪了當(dāng)事人提起訴訟的權(quán)利。本案被告在工傷認(rèn)定程序中，不能對第三人與水泥預(yù)制場之間是否存在勞動關(guān)系作出認(rèn)定。另一種意見認(rèn)為，《勞動法》和《調(diào)解仲裁法》并沒有規(guī)定在工傷認(rèn)定程序中發(fā)生勞動關(guān)系爭議時要首先進行仲裁，從維護勞動者權(quán)益的角度出發(fā)，被告可以對第三人與水泥預(yù)制場之間是否存在勞動關(guān)系直接進行確認(rèn)。

審判

法院經(jīng)審理認(rèn)為, 被告作為勞動保障行政部門在工傷認(rèn)定程序中，具有認(rèn)定第三人與某水泥預(yù)制場之間是否存在勞動關(guān)系的職權(quán);第三人與某水泥預(yù)制場之間存在事實勞動關(guān)系;被告認(rèn)定第三人在工作場所，因在清理拌漿機內(nèi)水泥結(jié)塊時，不慎被砸傷右手的事實清楚，證據(jù)充分；被告作出的工傷認(rèn)定，程序合法，適用法規(guī)正確。遂作出維持被告工傷認(rèn)定書的判決。原告不服一審判決提出上訴，某市中級人民法院審理認(rèn)為，勞動行政部門在工傷認(rèn)定程序中，具有認(rèn)定受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系的職權(quán)；一審法院認(rèn)定事實清楚，審理程序合法。二審法院作出駁回上訴，維持原審判決的終審判決。

評析

工傷認(rèn)定的行政程序中，勞動者與用人單位之間發(fā)生勞動爭議時，工傷認(rèn)定機關(guān)（勞動保障行政部門）是否對勞動關(guān)系具有確認(rèn)權(quán)的問題，通過對有關(guān)法律法規(guī)授權(quán)規(guī)定的全面分析后，可以得出正確的結(jié)論。

一、從勞動保障行政部門的職權(quán)看，工傷保險工作是其主管的一項具體工作

《勞動法》第九條規(guī)定：“國務(wù)院勞動行政部門主管全國勞動工作。”“縣級以上地方人民政府勞動行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的勞動工作。”根據(jù)該法的規(guī)定，勞動保障行政部門主管的勞動工作主要有三個方面：一是建立社會保險制度，管理社會保險基金，使勞動者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得幫助和補償；二是發(fā)展社會福利事業(yè)，興建公共福利設(shè)施，為勞動者休息、休養(yǎng)和療養(yǎng)提供條件；三是依法對用人單位遵守勞動法律、法規(guī)的情況進行監(jiān)督檢查，對違反勞動法律、法規(guī)的行為有權(quán)制止，并責(zé)令改正。因此，工傷保險工作是勞動保障行政部門主管的一項具體工作。

二、確認(rèn)受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系是勞動保障行政部門在認(rèn)定程序中的一項職能

國務(wù)院依據(jù)《勞動法》制定的《工傷保險條例》第五條規(guī)定：“國務(wù)院勞動保障行政部門負(fù)責(zé)全國的工傷保險工作。”“縣級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的工傷保險工作。”“勞動保障行政部門按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定設(shè)立的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)具體承辦工傷保險事務(wù)。”根據(jù)此規(guī)定，勞動保障行政部門具有認(rèn)定工傷的職權(quán)。對受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系是認(rèn)定是否構(gòu)成工傷的前提條件，《工傷保險條例》第十八條第一款規(guī)定：“提出工傷認(rèn)定申請應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）工傷認(rèn)定申請表；（二）與用人單位存在勞動關(guān)系（包括事實勞動關(guān)系）的證明材料；（三）醫(yī)療診斷證明或者職業(yè)病診斷證明書（或者職業(yè)病診斷鑒定書）。”該條規(guī)定說明，勞動保障部門應(yīng)當(dāng)審查確認(rèn)受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系。換句話說，確認(rèn)受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系是勞動保障行政部門在認(rèn)定工傷程序中的一項職能。

從上述所引《勞動法》和《工傷保險條例》的規(guī)定看，法律和行政法規(guī)授予了勞動保障行政部門在工傷認(rèn)定程序中確認(rèn)受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系的職權(quán)。最高人民法院行政審判庭2007年12月3日在給安徽省高級人民法院《關(guān)于車輛掛靠其他單位經(jīng)營車輛實際所有人聘用的司機工作中傷亡能否認(rèn)定為工傷問題的答復(fù)》（【2006】行他字第17號）中明確指出：“個人購買的車輛掛靠其他單位且以掛靠單位的名義對外經(jīng)營的，其聘用的司機與掛靠單位之間形成了事實勞動關(guān)系，在車輛運營中傷亡的，應(yīng)當(dāng)適用《勞動法》和《工傷保險條例》的有關(guān)規(guī)定認(rèn)定是否構(gòu)成工傷。”該答復(fù)實際上暗含著，勞動保障行政部門具有認(rèn)定受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系的職權(quán)。

三、勞動保障行政部門在工傷認(rèn)定程序中不能確認(rèn)是否存在勞動關(guān)系的觀點，有悖于《勞動法》和《調(diào)解仲裁法》的立法本意

《勞動法》第七十九條規(guī)定：“勞動爭議發(fā)生后，當(dāng)事人可以向本單位勞動爭議仲裁委員會申請調(diào)解；調(diào)解不成，當(dāng)事人一方要求仲裁的，可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。當(dāng)事人一方也可以直接向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。”《調(diào)解仲裁法》第四條規(guī)定：“發(fā)生勞動爭議，當(dāng)事人不愿協(xié)商、協(xié)商不成或者達成和解協(xié)議后不履行的，可以向調(diào)解組織申請調(diào)解；不愿調(diào)解、調(diào)解不成或者達成調(diào)解協(xié)議后不履行的，可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁；對仲裁裁決不服的，除本法另有規(guī)定的外，可以向人民法院提起訴訟。”理解法律的這兩條規(guī)定，必須結(jié)合兩法的其他有關(guān)條文才能得出正確的結(jié)論。這兩條僅僅規(guī)定勞動者與用人單位發(fā)生勞動爭議，可以申請勞動仲裁，對仲裁不服可以向人民法院提起訴訟，并未作出勞動保障行政部門在工傷認(rèn)定程序中不具有確認(rèn)受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系職權(quán)的規(guī)定。《勞動法》和《工傷保險條例》已經(jīng)授權(quán)勞動保障行政部門在認(rèn)定工傷程序中具有確認(rèn)受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系的職權(quán)。因此，那種認(rèn)為，只有勞動爭議仲裁委員會和人民法院有權(quán)對勞動關(guān)系作出認(rèn)定，勞動保障行政部門在工傷認(rèn)定程序中不能確認(rèn)是否存在勞動關(guān)系的認(rèn)識，顯然過于機械，亦不符合《勞動法》和《勞動爭議調(diào)解仲裁法》的立法本意。

四、人民法院對勞動保障行政部門確認(rèn)的受到傷害職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系具有最終確認(rèn)權(quán)

勞動保障行政部門作出的工傷認(rèn)定決定屬于行政確認(rèn)行為，根據(jù)《行政訴訟法》和《工傷保險條例》的規(guī)定，當(dāng)事人對此類決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟，對符合法定受理條件的，法院受理后，應(yīng)當(dāng)對被訴工傷認(rèn)定決定的合法性進行司法審查。也就是說，勞動保障行政部門作出的工傷認(rèn)定決定不是最終裁決，人民法院的行政審判庭仍然有權(quán)確認(rèn)受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系。有關(guān)是否存在勞動關(guān)系的最終決定權(quán)，仍屬于人民法院。因此，談不上剝奪當(dāng)事人提取訴訟的權(quán)利。此外，如果先通過勞動仲裁確認(rèn)勞動關(guān)系，再進行工傷認(rèn)定，不符合行政效率原則，不僅增加行政和司法成本，而且容易給當(dāng)事人造成極大負(fù)擔(dān)，不利于保護勞動者的合法權(quán)益。

綜上，筆者認(rèn)為，在工傷認(rèn)定程序中，勞動保障行政部門具有確認(rèn)受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系的職權(quán)，通過勞動仲裁方式確認(rèn)受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系不是工傷認(rèn)定的前提程序。