案情簡介

2020年8月16日，張某因在某公司承包的某地塊安裝空調(diào)時受傷，向人社部門申請工傷認(rèn)定。因張某提供了他與該公司存在勞動關(guān)系的證明，人社局于同日受理，并向該公司郵寄了工傷舉證通知書。

2020年8月27日，該公司提交了承包合同和情況說明。承包合同表明該公司承包的該地塊業(yè)務(wù)只包括室內(nèi)裝修及保養(yǎng)工程，不包含空調(diào)的安裝與調(diào)試；在情況說明中，該公司表示沒有錄用過張某。

人社局根據(jù)該公司的證據(jù)以及對該公司的調(diào)查，以勞動關(guān)系存在爭議且無法確認(rèn)為由中止了工傷認(rèn)定，告知張某可以就勞動關(guān)系確認(rèn)申請仲裁，待作出結(jié)論后再恢復(fù)工傷認(rèn)定。張某不服，向法院起訴，要求撤銷工傷認(rèn)定中止通知書。

爭議焦點

中止工傷認(rèn)定的行為是否可訴？人社部門在勞動關(guān)系發(fā)生爭議時是否具有確認(rèn)勞動關(guān)系的職權(quán)？人社部門是否有權(quán)以勞動關(guān)系存在爭議為由中止工傷認(rèn)定程序？

處理結(jié)果

在法院判決前，張某撤訴。

案例評析

對于第一個爭議焦點，筆者認(rèn)為，中止工傷認(rèn)定并非可訴的行政行為。

最高人民法院《關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款規(guī)定，對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。本案中，人社局作出工傷認(rèn)定中止通知書，屬于程序性行政行為，對相對人的權(quán)利義務(wù)沒有實質(zhì)影響，不具有可訴性。

同時，《工傷保險條例》第五十五條規(guī)定了可以依法申請行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟的五種情形，即申請工傷認(rèn)定的職工或者其近親屬、該職工所在單位對工傷認(rèn)定申請不予受理的決定不服的，申請工傷認(rèn)定的職工或者其近親屬、該職工所在單位對工傷認(rèn)定結(jié)論不服的，用人單位對經(jīng)辦機構(gòu)確定的單位繳費費率不服的，簽訂服務(wù)協(xié)議的醫(yī)療機構(gòu)、輔助器具配置機構(gòu)認(rèn)為經(jīng)辦機構(gòu)未履行有關(guān)協(xié)議或者規(guī)定的，工傷職工或者其近親屬對經(jīng)辦機構(gòu)核定的工傷保險待遇有異議的。這五種情形中，并不包括“對中止工傷認(rèn)定行為不服的”。

對于第二個爭議焦點，有觀點認(rèn)為，最高人民法院行政審判庭《關(guān)于勞動行政部門在工傷認(rèn)定程序中是否具有勞動關(guān)系確認(rèn)權(quán)請示的答復(fù)》規(guī)定，人社部門在工傷認(rèn)定程序中，具有認(rèn)定受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系的職權(quán)。因此，即使用人單位對勞動關(guān)系存在異議，人社部門也應(yīng)當(dāng)對勞動關(guān)系予以確認(rèn)。

筆者認(rèn)為，不能機械理解最高院的《答復(fù)》。《答復(fù)》確認(rèn)人社部門具有認(rèn)定勞動關(guān)系的職權(quán)，是為了提高行政效率和保護勞動者權(quán)益，但不能得出勞動關(guān)系存在爭議時，仍然應(yīng)當(dāng)由人社部門確認(rèn)勞動關(guān)系的結(jié)論。

《勞動法》《社會保險法》《工傷保險條例》均沒有明確授權(quán)人社部門在勞動關(guān)系存在爭議時認(rèn)定勞動關(guān)系的職權(quán)。《勞動爭議調(diào)解仲裁法》明確授權(quán)勞動人事爭議仲裁委員會和人民法院審理勞動關(guān)系爭議。因此，在工傷認(rèn)定過程中因確認(rèn)勞動關(guān)系發(fā)生的爭議，應(yīng)當(dāng)適用《勞動爭議調(diào)解仲裁法》，通過司法途徑處理。

對于第三個爭議焦點，有觀點認(rèn)為，如果當(dāng)事人不主動就勞動關(guān)系爭議申請仲裁，則人社部門不能自行中止工傷認(rèn)定，只能作出勞動關(guān)系存在或者不存在的認(rèn)定結(jié)果，并根據(jù)認(rèn)定結(jié)果作出是否工傷的決定。

筆者認(rèn)為，根據(jù)《工傷保險條例》相關(guān)規(guī)定，人社局有權(quán)中止工傷認(rèn)定。

《工傷保險條例》第二十條第三款規(guī)定，作出工傷認(rèn)定決定需要以司法機關(guān)或者有關(guān)行政主管部門的結(jié)論為依據(jù)的，在司法機關(guān)或者有關(guān)行政主管部門尚未作出結(jié)論期間，作出工傷認(rèn)定決定的時限中止。

人社部《關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》第五條規(guī)定，社會保險行政部門受理工傷認(rèn)定申請后，發(fā)現(xiàn)勞動關(guān)系存在爭議且無法確認(rèn)的，應(yīng)告知當(dāng)事人可以申請仲裁。在此期間，作出工傷認(rèn)定決定的時限中止，并書面通知申請工傷認(rèn)定的當(dāng)事人。這一條款是對《工傷保險條例》第二十條第三款的細(xì)化，并不違反上位法。