基本案情

2008年，煤業公司職工郭某因一期塵肺被認定為工傷。同年9月，郭某與煤業公司解除勞動關系。10月，郭某又回到煤業公司工作。2014年2月，郭某被診斷為煤工塵肺貳期，以此為由遞交材料提出工傷認定申請。某區人社局查閱檔案核實材料后，認為郭某患一期塵肺已被認定為工傷，煤工塵肺貳期屬傷殘情況發生變化，故作出工傷認定申請不予受理決定書。郭某不服該決定書，遂提起行政訴訟。

分歧

一種觀點認為，對工傷認定申請是否受理可采用實質審查標準，因區人社局查閱相關材料后已認定郭某塵肺貳期僅是同一職業病的不同傷殘情況，故作出工傷認定申請不予受理決定書并無不當。

另一種觀點認為，對工傷認定申請是否受理僅應進行形式審查，不應在受理階段便進行實質性審查，并以此為由作出不予受理決定書。

法官評析

筆者同意第二種觀點，理由如下：

1、從提交申請材料的法律依據上看。第一種觀點源自《工傷認定辦法》第八條規定，對勞動者提交工傷認定申請材料完整的，勞動行政部門作出受理或者不予受理的決定，故對申請材料的審核可為實質性審查。該觀點陷入片面解釋法律的誤區：首先，從法律位階上看，《工傷保險條例》系國務院制定，《工傷認定辦法》由勞動和社會保障部頒布，故后者不可突破前者的相關規定。在《工傷保險條例》并未明確申請材料的審查標準時，不能認為《工傷認定辦法》對此作出了明確認定，否則即是下位法對上位法規定的限縮，且損及當事人權益。其次，《工傷認定辦法》作如此規定，應是考慮到實際操作中存在即使當事人提交的申請材料完整，但亦會存在其余程序性事項不符合的情況，如已經超過了申請期限且無正當理由等事項，進行受理并無實質意義，可以不予受理。

2、從提交申請材料的證明程度上看。按工傷保險相關法律法規規定，勞動者提起工傷認定申請時提供材料的種類是明確的，但材料要達到何種證明程度才符合工傷認定的申請條件，在法律規定和現實操作中相對模糊。《工傷保險條例》第十九條規定，在工傷認定階段的舉證責任分配中，是否為工傷的舉證責任主要由用人單位承擔。舉重以明輕，在工傷申請階段，勞動者應擔負初步證明責任即可，若要求勞動者在提起工傷申請時便需提交相對完整、能充分證明工傷的材料，不僅與工傷保險的立法目的相悖，更是無視工傷認定案件中勞動者處于天然的弱勢地位。因在工傷申請中勞動者擔負的是初步證明責任，與此相對應，社會保險行政部門對材料的審核應為形式審查。若為實質審查，則與勞動者的證明責任相沖突，不僅與現實需求不符，更增加了勞動者不必要的舉證負擔。

3、從工傷認定程序的階段劃分來看。按依法行政原則，行政機關行使行政職權需按相應法定步驟進行，工傷認定流程可分為申請、受理、舉證、調查核實、認定等階段�！豆�傷保險條例》第十九條規定，在受理工傷認定申請后，社會保險行政部門才能行使調查核實職權。例如，根據勞動者提交的材料問詢證人，作調查筆錄；向用人單位發出舉證通知，要求舉證等。由此，申請、受理屬于程序性處理階段，還須經過各方當事人的舉證、社會保險行政部門對證據材料的調查核實等實體性處理階段，行政機關才能作出是否為工傷的認定。故在程序性的申請、受理階段，其審查標準應為形式審查。本案中，區人社局在申請、受理階段便進行了查證與核實，已對郭某是否屬于工傷作了實質性判斷。

綜上，行政機關未能區別工傷認定中的不同階段及相對應的不同職責，混淆了受理工傷申請的審查標準，使本應為程序性的文書擔負起了實體性的責任，故該不予認定決定書應予撤銷。

（作者：陳小康、景象、顧魯曉，重慶市高級人民法院、重慶市第一中級人民法院、重慶市江北區人民法院）